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电改回顾篇(上)
信息来源:本站原创浏览次数:97发布时间:2018-03-13

 2015年3月,《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发<2015>9号文)正式公布并执行。以此文件为纲领,我国启动了新一轮的电力体制改革。它明确了电力改革的总体思路与若干原则,对电力发展涉及到的方方面面(不限于体制改革,而包括很多纠正市场失灵的激励、限制措施,以及过渡时期的临时性政策安排)提出了主要任务清单与目标。

尽管文件本身存在着“改革内容泛化,成为无所不包的大筐”的缺陷,但是之后陆续出台的改革细则内容聚焦在体制、机制与扩大竞争的政策变革上,开始做正确的事。改革以来,相关的工作在陆续开展,特别体现在输配电价核算、大用户双边交易、省级电力市场试点、放开增量(乃至存量)售电与配电等方面。大部分省份与地区,都制定了电力改革方案并进行了程度不同、进度不一的试点与试验。相应的,各项改革措施具有象征意义、程序性意义乃至最终的实质意义。
与此同时,关于改革的目标、方向与目前的成效等出现了争议性的讨论,比如对于电价下降如何评价,对于弃风限电是否改善的前景、对于市场建设是否方向正确并可持续等问题。
在这样一个改革中间节点上,本文不期望给出一个全景式的概括,而拟对已经或者正在发生的主要变革,初步给出“好的”(近期出现的好的趋势)、“坏的”(发生了严重扭曲,或者新的潜在问题,容易造成各种隐患,影响改革的可持续性)、后期,我们再谈谈关于”讨厌”(长期存在的、关键性的影响效率与长期发展的问题)的评价,分析可能的风险与前景。
 
“好的”事情:
实质性改变是好的电价原来还可以如此便宜
长期以来,我国电价水平的讨论受利益集团主导,呈现两个误导性的倾向。一个是总拿占用电量不到15%的居民用电说事,二是基于汇率转换去比较几乎不可贸易的电力商品的价格。这二者均存在逻辑、可比性、有无政策含义等诸多问题。并且,对于长期价格的上涨预期呈现一边倒的态势。
大用户直购、输配电价核算以及市场竞价,使得形成的价格水平相比政府标杆电价,不同程度的下降,可以达到1-2毛钱之多。人们终于有机会意识到电价原来还可以如此便宜,并且应该如此便宜。电价作为体现供需的机制,终于跟体现政策目标的额外电价手段,有了比较明显的区分。
当然,以“市场形成的价格”作为参考系,有些降价是过头的(以下部分讨论),而有些地区仍旧不够,比如甘肃这种已建成风电、光伏容量早就超过自身用电负荷几倍的地区,其市场形成的价格应该是在相当时间内接近于零,高耗能大用户理应享受这种水平的电价。而目前的价格水平,距离这一“有效率的水平”差距甚远。因此,这一局面也无法在长期意义上释放“停止新建机组”的有效信号,无法形成对过剩电力消化的激励,恶化了弃风限电、过剩还继续建设等各种问题。
其次,打破电网垄断迈出实质步伐。
 
过去的电网,基本是集电力的输配、售电、调度、建设为一体的垄断企业,并且由于定价模式缺乏独立的输配电价统购统销,往往是市场中的唯一买家(从电厂)与唯一卖家(用户),具有巨大的市场力量。这次的改革,在主辅分离的基础上,有效地在放开新增配售电、制定独立的输配电价方面进行了改革,削弱了垄断力量。
当然,垄断业务的分离,仍旧是需要在财务、功能乃至所有权上更加进一步的分割,以降低其市场的控制力,给其他独立市场主体以平等竞争的可能。目前亟需探讨的是,如何防止电网从内部遭“抢劫”——不同业务之间与内外的收益转移。
再次,对未来的改变目标设定了明确的时间表。
对于电力现货市场、发用电计划,目前都明确了2017-2020年的时间表。不管这些进度的安排是否随着时间的推移而变得现实或者不现实,具有明确的时间表无疑对评价改革的进程提供了有效的参考系。
 
基于竞争的政策设计越来越多,而基于规划的越来越少。
 
市场要保持基本的活力,具有长期的技术进步与升级的激励,公平的竞争不可少,而我国传统的“水多了加面,面多了加水”式的规划模式,本质是限制与排斥竞争的。从国家能源局等机构完成的电力体制改革细则文件来看,无论是电量、电力还是价格,基于竞争的政策设计越来越多,而基于规划的越来越少。从“十三五”开始取消大部分“协调式”的能源与电力规划,彻底改造其方法论与范式有了市场运行的基础与支撑。这是一个巨大的进步。
 
交易中心与市场建设,具有程序性意义。
 
目前,全国各省以及地区成立了众多的交易中心与市场,尽管基本开展的都是月度尺度以上的电量交易,而缺乏更加体现供需的短期市场,以及调度模式的改变。但是,这些事情,无疑是具有程序意义的。人们可以从中学到很多东西,促进市场的进一步扩大与成熟,包括但不限于软硬件准备、营销与法律事务等。
 
“坏的”事情:机制缺失与不可持续性
 
低电价成为可以不择手段的目标,不具有可持续性。
 
现在有了低电价,不意味着未来不应该涨,不应该高。如果伴随着原材料、能源投入的大幅上涨(比如去年下半年煤炭市场展现的那样),那么电价的上涨是应该并且必须的。
要灵活的体现“应该高,还是应该低”,灵活的机制,而不是政府的自由量裁与指定价格是不可缺少的。
目前低电价的取得,部分来源于过去中央政府定价的虚高,也不得不说同时也存在着大量地区,属于“不择手段”实现的部分低价。比如,通常人为进一步分割市场,让更多的电厂与更少的用户进入市场,造成局部更大的供需失衡实现的。
 
这些“非理性”低价格的出现,或者来源于竞价者的认识不足,短期亏损也在所不惜,或者来源于其他的扭曲政策。这些扭曲的政策(比如部分地区对电厂发电量的考核),造成了部分电厂即使经济上发一度亏一度(指的是发电收益还不能覆盖可变成本,而不是会计意义上的亏损),但是碍于其他目标,也必须拿到发电的份额。这完全是对企业自主经营权的不当干预造成的非理性行为。
输电电价核算仍旧没有足够透明的方式。
输配电价核算关系到整个电力体制改革的成本与收益,需要客观、明确的标准去界定合理与否,并体现动态激励原则。主要的测算参数,比如有效资产的认定、合格成本的标准与范围、收益率指标等都需要详尽的规定。这是高度专业化的。目前,这一测算的过程仍旧是不透明的,特别是涉及到不同的地区、用户以及电压等级之间交叉补贴的问题上。
一般而言,输电网是大部分用户共用的,很难分得清楚谁用的多,谁用的少,需要所有用户均摊。但是配电网可以找到较好的方式去区分谁是主要的受益者。因此只基于电压等级的测算,可能会产生较大的用户间的交叉补贴。需要找到一种公众可以更好理解的方式,以破除“黑箱”模式。
监管力量与能力的加强仍旧没有提上日程。
随着垄断力量的削弱,市场出现了更多的参与主体,特别是在售电、增量配电、交易中心方面。但是,市场的有效运转,是以明确的规则,以及规则的严格执行为前提的,这些都离不开有效、透明的监管。而监管的力量与能力,在过去“振臂一呼、应者云集”的指挥思维环境下,是严重不足的,这是一项需要尽快提上日程的工作。
 
对投资自由决策权的干涉仍旧存在,即使是煤电。
建立竞争性的能源市场,伴随着两大基本原则——第一,允许人拿着自己的钱犯错误;第二,不是正确的事情就是政府需要做的。前者涉及到投资自主决策权的问题。而后者涉及是否激励相容的问题,如果是,就不需要政府层面介入去指挥。
2016年,煤电行业装机出现了多种意义衡量(供需平衡、利用率,包括无法足够回收投资的跌落的电价水平)上的过剩。中央能源管理部门再一次出现了控制总量的冲动,给未来的必要的煤电内部优化、煤电技术持续进步等超越总量平衡的结构与效率问题带来了阴影。

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